In ultimul deceniu, in Europa, modelul de finantare prin concesiuni/parteneriate public privat (PPP) a dobandit putere in mai multe domenii din sectorul public. Diversi factori explica de ce se recurge din ce in ce mai des la concesiuni si PPP. O explicatie oficiala este dorinta sectorului public de a beneficia de know-how-ul si metodele de lucru ale sectorului privat. Modelul PPP este, de asemenea, perceput ca raspunzand nevoii de finantare privata pentru sectorul public, care a pierdut din putere si coerenta in timpul crizei economice globale.
In regim de PPP, contractorii din sectorul privat devin mai degraba furnizori de servicii pe termen lung, combinand responsabilitatile de proiectare, functionare, operare si, eventual, activele de finantare, in scopul de a oferi serviciile necesare sectorului public.
Rolul crescut al modelului PPP mai reflecta, in parte, si o schimbare generala a rolului Statului in economie, de la cel de operator direct, la cel de organizator, moderator si supraveghetor. In Romania, PPP-urile au o istorie controversata. Prima Lege a PPP a intrat in vigoare in 2002, dar a fost prost formulata si neclara. Nu s-a realizat efectiv nici un proiect PPP si a fost abrogata in 2006. Din 2006, autoritatile romane au dispus ca schemele PPP sa fie reglementate de legislatia cu privire la achizitii, in vigoare in prezent.
Cu toate acestea, la sfarsitul anului 2010, in ciuda eforturilor sectorului privat de a educa sectorul public, autoritatile romane au adoptat noua legislatie cu privire la PPP („Noua Lege a PPP”), care, din pacate, nu ajuta foarte mult mediul de afaceri. In plus, noua Lege a PPP creeaza o legislatie care pare ca merge in paralel cu cea deja existenta cu privire la achizitiile publice, lucru care o face si mai neclara.
Lipsa „bancabilitatii”
In esenta, una din capcanele noii Legi a PPP este lipsa de „bancabilitate” – cu alte cuvinte, este putin probabil ca o institutie de finantare de renume sa investeasca in vreun proiect care intra in sfera de aplicare a acestei legi. Acest lucru nu este deloc surprinzator – de exemplu, finantarea oricarui proiect PPP in Romania va trebui sa provina in intregime din resurse private, si, din pacate, noua Lege a PPP nu contine nicio referire la vreo garantie de finantare din partea statului. Astfel, noua Lege a PPP nu remediaza niciuna din problemele privind finantarea care se intalnesc de obicei in proiectele de PPP. Noua lege constata ca un contract PPP poate avea clauze care sa reglementeze „garantiile speciale” si „garantiile financiare si riscul de schimb valutar”. Cu toate acestea, Legea nu specifica in mod expres ca vor fi acordate garantii de stat.
Diferite tipuri de investitii – motiv pentru si mai multa confuzie
Legea PPP enumera tipurile de investitii private care i-ar putea declansa aplicabilitatea, facand distinctie intre lucrarile publice locale, judetene sau de interes national (dar fara explicatii suplimentare). De asemenea, noua legislatie mentioneaza ca un contract PPP poate fi unul din cele cinci tipuri, dupa cum urmeaza:
– proiectare-constructie-operare-transfer (PCOT)
– constructie-operare-dezvoltare-transfer (CODT);
– constructie-operare-transfer (COT);
– dezvoltare-intretinere-operare-transfer (DIOT);
– reabilitare-operare-transfer (ROT).
Selectia celei mai potrivite structuri PPP pentru cadrul local si caracteristicile proiectului se va realiza insa prin decizia subiectiva a autoritatilor competente. In consecinta, sarcina de a demonstra ca circumstantele care justifica utilizarea acesteia se aplica, va reveni autoritatii relevante. Exista un proiect de modificare a normelor noii Legi a PPP, care vrea sa elimine aceaste cinci tipuri de PPP, dar aceasta posibila interventie chirurgicala legislativa ar putea fi nefasta.
Pericolul cauzat de „interventia” excesiva a Statului
In noua lege a PPP este prevazuta o structura PPP institutionalizata, care implica infiintarea unei Societati de Proiect detinuta in comun de partenerul public si cel privat. Un partener public roman ar putea astfel detine un grad relativ ridicat de control asupra dezvoltarii proiectului, in functie de valoarea contributiei sale la PPP in Societatea de Proiect – intr-adevar, statul ar putea fi chiar partenerul majoritar, in cazul in care contributia sa ar fi evaluata ca fiind suficient de consistenta. Noua Lege a PPP mentioneaza ca Societatea de Proiect va functiona in conformitate cu Legea Societatilor Comerciale si alta legislatie aplicabila. Prin urmare, probabil ca anumite norme de guvernanta corporativa ar putea fi negociate cu partenerul public, care si-ar limita participarea de tip interventionist. Chiar si asa, administrarea Societatii de Proiect ar putea fi mult complicata de prezenta unui reprezentant al partenerului public in consiliul de administratie, si acest lucru ar putea afecta in mod negativ profilul de risc al proiectului, atat pentru investitori, cat si pentru creditori.
Desigur, avand in vedere experienta limitata a autoritatilor publice cu privire la structurile si operatiunile PPP, birocratia si regulamentul excesiv si rigid ce caracterizeaza luarea de decizii in cadrul sectorului public, precum si conflictele de interes inerente dintre stat si investitorul privat, aceasta luare de decizii si operarea oricarei Societati de Proiect vor reprezenta probabil o provocare descurajanta. Partenerul public va contribui la capitalul social al Societatii de Proiect cu active detinute de stat sau de unitatile administrative in proprietate privata. In cazul proprietatii publice, aceste active vor trebui transferate in proprietatea privata a statului/unitatilor administrative, in conformitate cu legea. In conformitate cu noua Lege a PPP, investitorul privat va detine, in principiu, pachetul majoritar de actiuni in Societatea de Proiect. Cu toate acestea, o astfel de formulare deschide Cutia Pandorei a exceptiilor de la aceasta regula. In ceea ce priveste criteriul de evaluare a contributiei partenerilor publici, principiul este ca valoarea de piata a activelor cu care a contribuit partenerul public va fi stabilita pe baza unui raport de evaluare intocmit in conformitate cu standardele aplicabile, de catre evaluatori acreditati.
Solutionarea litigiilor
Noua Lege a PPP mentioneaza, de asemenea, ca oricare dintre investitorii privati care participa la procedura poate depune contestatie impotriva deciziilor sau actelor autoritatilor. Cu toate acestea, niciun litigiu cu privire la procedurile PPP nu va suspenda vreo procedura de atribuire – deci, pana cand orice litigiu ar ajunge in instanta, proiectul PPP in discutie ar fi putut fi deja finalizat! Solutionarea litigiilor dintre actionarii unei Societati de Proiect va fi, cel mai probabil, adresata instantelor obisnuite, si nu subiect al procedurilor de arbitraj, cum ar fi de preferat.
Romania nu o duce mai bine ca inainte pe taramul PPP-urilor
Avand in vedere toate cele de mai sus, exista indoieli serioase cum ca s-ar putea implementa cu succes vreun proiect PPP serios in Romania, in conformitate cu varianta curenta a noii Legi a PPP. In consecinta, este de sperat ca noua Lege a PPP sa fie din nou modificata.
